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“参考民意见”应成立法惯例

今天，广州市人大常委会法工委正式揭晓广州首部接受络民调的《城市管理综合执法条例》的调结果，主办方称2000余条民意见精选后将被作为条例修改的重要参考依据提交市人大常委会会议。至此，广州头一遭、全国也不多见的络民调作为城市开门立法的新尝试已取得阶段性成功。（《南方都市报》3月31日）此次 立法民意调查 ， 引发媒体和民众的强烈关注。 短时间内 ， 点 击数达十八万三千余次 ，民意见2000余条。 市人大常委会主任朱小丹专门批示: “ 这是一项创新之举，走出了一条民主立法的新路子，要认真总结，不断完善。 ” 广州开门立法的探索 也 被 各界 誉为 “ 广东一小步，中国一大步 ” 。友之广泛，见证了公民参与和关注立法的极大热情，反馈之热烈，显示出公民表达权利诉求的迫切，而来自立法机关的充分肯定，则表明让公民参与到立法工作中来拥有无限广阔的前景。这一切，让“开门立法”这个在概念上十分熟悉，但在实践中却异常陌生的词，如此真切向我们靠近。很显然，这仅仅是一个起点，“新尝试”，“探索”，“广州头一遭，全国也不多见”等种种表述，十分清晰地告诉我们，开门立法，让普通民众真正成为城市立法的推动者，还有赖于观念的转变，和制度的进一步构建。我国《立法法》明确规定 ， “ 保障公民多途径参与立法活动 ” 。 事实上，开门立法，原本就是法治社会的内在要求。本质而言， 立法就是对利益的调整，因此任何一次立法，都必须由社会各阶层广泛参与，激烈博弈，以达社会整体利益最大化的过程。如果民众不能有效参与，博弈不能充分展开，利益分配必然失衡，法律也就不能称之为公平正义的化身。而在现实中，“开门立法”虽然屡被提及，但并未真正形成立法共识。相当多的法律法规，都是在公众不知情，无法参与者的情况下制定和出台的，成了名副其实的“专家立法”，“精英立法”。立法主体的缺位，也就意味着利益博弈的倾斜，最终直接导致了权利的失语， 不仅公平性遭人质疑，执行效果也非常不理想。最突出的例证是行*立法，近年来逐渐形成一种“行*权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的怪圈。而恰恰是这些行*性立法，与民生利益关系重大，其危害性实不容小觑。让民众参与立法，不仅仅是有合法性来源，同时也是推动立法技术，提升法律法规科学性的重要保证。以此次接受络民调的 《城市管理综合执法条例》为例，事实上我们都知道，城管存废之争之所以旷日持久，城管之所以与市民冲突不断，根子就在于执法部门与对象之间缺乏沟通和了解，管理本位与民生本位相背离。因此，此项立法能否取得成功，城管执法能否借此在法制框架内找到一个制度冲突口，关键取决于双方的诉求能否在一个公平的环境下相互妥协和尊重，立法者能否兼容并蓄。2000多余民建议，无疑让人充满期待。 我们更期待，“参与民意见”能成为立法惯例。