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庭长剖析“一把手”消极应诉：放不下官架子怕出丑

2011年6月，平谷区长张吉福的首次出庭应诉开创北京全市区长出庭应诉先河。图平谷法院提供原标题：官员出庭记［内容简要］：让 一把手 站在被告席上，到底有什么作用？ 中国周刊 刘畅 北京报道在北京平谷民告官的案件中，局长和镇长们被鼓励亲自应诉。他们曾经刷出了令人吃惊的 一把手 50%的出庭率，远远高出北京市高院要求的5%。这个在平谷区内自上而下的改革，仍然面临挑战。尚方宝剑两年前的那起案子，让不愿意出庭的镇长、局长们无话可说。2011年6月30日，平谷区人民法院行*庭摆放了七八台摄影机，几十位早早到场恭候。旁听席上，坐着平谷区城管大队、国土资源局、药监局、质量监督局、计生委等机关的二十多位领导。案情并没什么出奇之处。平谷区王辛庄镇大辛寨村三位村民，起诉平谷区*府违规为某养殖基地颁发国有土地使用证。平谷区里每年要发生百十来起行*诉讼案，起诉区*府也不算新鲜事儿。可这一次，是区长张吉福本人坐上了被告席。即使在北京市，也从未出现过区长当庭应诉的先例。张吉福这么解释自己为什么出庭： 现在的行*负责人应该具有法律意识，应该主动出庭，这是对法律的尊重。 最终，区*府胜诉了。区长出马，不只是为了打赢这场官司，更是要推动平谷推动的一项新举措，让更多一把手们走上法庭。在2005年至2009年五年间，平谷区114件行*诉讼案中，没有一个一把手出庭。 法院没法强制领导们必须来。 平谷区人民法院行*庭庭长张海成告诉《中国周刊》。我国目前实施的《行*诉讼法》中，并没有相关的硬性法律规定， 民告官，不见官 是个普遍现象。而在他看来， 大官 出庭却有着深远的意义：使老百姓感觉诉求得到了重视，平复不满情绪；体现法律面前官民平等，塑造法治*府的形象；长远角度讲，让 一把手 们俯下身去了解民意，发现问题和不足，能敦促基层工作人员依法行*。为此，行*庭没少宣传和呼吁。在一次座谈会上，他还 利诱 一把手们： 老百姓看见你来了，气消了，上访率可能就降下来。 大道理谁都明白，一开会在座的领导们都纷纷点头支持。但通知他们出庭时，却往往得到类似这样的答复： 工作太忙，会议太多，等有时间再去。 2010年，国务院和北京市*府均出台文件，提出行*机关负责人应当 主动 、 积极 出庭应诉。借这个机会，平谷区法院向区*府提交了司法建议。2011年5月，区*府出台《平谷区人民*府关于加强行*机关负责人出庭应诉工作的意见》，把一把手应当出庭率与考核区优秀机关、五好乡镇挂钩。这是一招撒手锏。 北京市其他区县的法院也一直想推，却根本达不到这样的力度。 张海成解释说。有了这把 尚方宝剑 ，平谷区行*机关负责人出庭率在2011年8月份达到50.78%，比2010年提高了近一半，远高于北京市高级人民法院5%的要求。庭审记区长以身作则之后，真正的主角们登场了 平谷区的局长和镇长们。他们也在试探如何适应那个被告的新位置。在一起土地纠纷确权案中，被告单位提交出庭手续的时候，写明正职、副职领导都会来。开庭前，原告方都到齐了，被告方一位副职领导已经坐在被告席上，而正职却一直没来。还有几分钟就要开庭的时候，旁听席上一位穿西装的中年人，突然站起来，径直走上了被告席。之前，他仔细地观察了原告人的态度。行*庭庭长张海成琢磨了半天： 他应该很矛盾。如果原告看着情绪很激动，不是个善茬儿，就坐底下猫着？ 而真开了庭，一个行*一把手对法律的熟稔，不一定高过老百姓。在一起起诉强制拆除案件的法庭上，出现了这样一幕。 被告方，请陈述你们的行*行为。 审判长问出庭的镇长。按照庭审程序，这个环节是由被告方回答 我做了什么 。镇长只需答复时间地点和简单的依据即可。 我们没有错。 镇长一上来就辩解道，随后就开始详细描述该村民未经过审批手续，就在村子里私搭乱建的情况 眼看着对方就要发表一通长篇大论，审判长不得不打断了他的讲话。 乱套了，他所说的内容，应该放在答辩过程中。 张海成解释说。实际上，庭审前三天，法院会对原被告双方都进行诉讼程序指导，告之到了哪个步骤，该说什么内容。更多的案件中，镇长书记们违反法庭秩序的现象也屡屡发生。在一场夏各庄村民姜某起诉镇*府强拆并赔偿的诉讼中，该镇镇长出庭应诉。就在双方律师辩论得正激烈时，他却掏出了手机，侧着头猫下腰打起了电话。而另一场下纸寨村民刘某状告平谷镇*府土地行*许可违法的官司中，出庭的副镇长也有着类似的举止。在开庭前，他就一直在用手机发短信。庭审开始后，在律师申辩的时候，他又掏出手机打了电话。 宣读法庭纪律的时候有要求，把手机关闭或静音，如果发现打电话是要制止并处罚的。 一位书记员告诉， 但我们也不可能关注所有人的一举一动，还是靠自觉。 张海成用 勉强应付 来形容大部分官员的表现，但并非没有特例。某汽车部件公司起诉区人力社保局，要求撤销对其公司一位员工的工伤裁定。原告认为，员工受伤，不是因为工作所致，不应算工伤。人社局局长刘忠从工作时间、工作地点和工作原因 三工 认定原则，逐一进行了反驳： 哪条不符合，你提出来。 最终人社局胜诉了。刘忠临走前还表态： 以后有这样的事儿还跟我说，不管胜败诉我都会来 我不怕丢面子。

  他对案情特别了解，说得很有逻辑性，不像有些官员好不容易开口了，却半天都说不到点上。 张海成兴奋地扬了扬眉毛， 无论从应诉态度还是应诉能力上，他都算全区最顶尖的。 遗憾的是，有这样表现的官员，就那么一两个。张海成总结出一把手们消极应诉的理由： 与老百姓对薄公堂，有人放不下当官的架子。有些执法过程本身存在瑕疵，自己觉得理亏，索性不直接交锋。还有些官员担心应诉能力不够，怕出丑。 三步走在张海成看来，能出庭已经是个很大进步，短时间内提更高的要求 并不现实 。出庭，出声，出效果 行*庭希望能实现三步走。第一步刚迈出来，第二步又陷入了僵局。庭审现场，多数官员自始至终都一言不发。为此，庭审过程特设了行*机关负责人独立发言环节。官员们的发言表现，同样纳入了考核。这样一来，造成了一种现象：领导们到了法庭上就照着稿子念，放下稿子，就继续 保持沉默 。各个机关单位都聘请了法律顾问，稿子基本都由他们负责起草。 声音洪亮，逻辑性和法言法语基本没有差错。 一位书记员总结道， 但问题也出在这儿。 庭审中没少出现这样的情况 平时谈笑风生、风度翩翩的领导们，遇到原告方提出稿子里没有的观点和细节时，就开始支支吾吾，再一追问就愣在那儿，扭头往边上看。这时候代理律师就赶紧接过话茬，化解尴尬。尽管手不离稿依然是个普遍现象，但 出声 的目标，还是从形式上初步落实了。而行*负责人出庭所带来的实际效果，才是最难衡量的。2011年底，区*府出台了更具体严格的《平谷区行*应诉工作规则》，要求除了一把手出庭应诉的6种情形外，还应至少有一名本行*机关的副职出庭。2012年，行*机关正副职领导出庭应诉了40件，占开庭结案总数（87件）的46%，其中一把手出庭28件，出庭率为32%，与2011年相比基本持平。与全市的平均水平相比，平谷区已经遥遥领先。一些区县开始效仿借鉴经验，纷纷将出庭率纳入考核指标。但另一组数字说明，出庭应诉的效果，还没明显地体现出来。与去年相比，全年的行*诉讼案件激增，一共172件，增长了77%。其中，光是集体土地房屋拆迁纠纷就有125件。因为原告基数大，法院一般会选择十多个案子集中宣判。在复杂的社会矛盾面前，一把手出庭带来的进步消减很多。2012年，区行*机关的败诉率是6.17%，比2011年下降了1.27%。按常理，败诉率下降，说明行*机关依法行*的水平提高了。可张海成态度谨慎： 这究竟是不是行*负责人出庭带来的积极影响，至少还需要一段漫长的时间，才能下定论。

  面子 和 里子 2012年11月份，区长张吉福又一次坐在了被告席上。官司又一次引起了关注，有三十多家媒体到场旁听。原告方马坊镇蒋里庄村民委员会起诉区*府，认为其2001年为北京金庄经济开发公司核发国有土地使用证的程序违法，原告方也从未收到过征地安置补偿费，要求撤销。庭审前接受采访，区长还对胜诉很有信心。事情是在他前任发生的，他心态也比较轻松。但这一次，区*府被抓住了把柄。原告律师提出，区*府的举证中，审核批准、勘察程序的时间，发生在颁证时间后一天 这属于程序倒置。当庭宣判，区*府败诉了。在闪光灯和摄像机镜头前，区长表情严肃地说了一句： 愿打服输。*府有问题，我们就要敢于担责任，就要改正。 最终，法院牵头做了工作：村民拿到了经协商后的补偿金，区*府不用重新颁证，开发公司也满意了 事情在庭下了结了。行*机关输不起，老百姓同样不愿意输。目前的《行*诉讼法》，是不适用于调解的，实行的是二审终审制。一审一旦败诉，无论是*府机关还是老百姓，基本上都会上诉。2012年年底，白各庄新村建设拆迁过程中，最后一家钉子户状告区住建委。如果这家村民搬迁了，开发工作马上就可以动工。无论谁胜谁败，事情都得往后拖。出庭的住建委领导，就主动参与了庭下的协调过程，并且当场拍板，同意解决原告的诉求。最终原告签了拆迁协议，没通过法院裁决就撤诉了。 行*负责人出庭，对提高一审服判率是有促进作用的。 一位书记员告诉《中国周刊》， 他们直接出庭了解情况，减少了下属向他汇报的环节，有利于提升协调的效率。 在法院工作了二十多年，目睹过形形色色的行*案件，张海成觉得，能走到目前这一步，已经很不容易了： 有种说法，法官是刀剑上的舞者。搞行*审判，是在夹缝中生存。两边都压着你，你还得做。 在平谷区法院所做的调研报告中，这样描述行*机关负责人出庭应诉的意义：这是改变*府形象的 面子 工程，也是促进行*纠纷实质性化解的 里子 工作。 其实他们出庭与否，发言与否，对法院的判决没有任何影响。 张海成长叹一口气， 但我们有个长远的想法，希望他们通过出庭，了解执法过程中存在的问题，改善不严谨、不规范的手段，最终，平复社会矛盾。平时多管管，不比事后亡羊补牢强么？ 但情况不容乐观。往年过完春节长假后，会有十多天的行*案件的真空期。而今年，初六刚一上班，平谷法院行*庭的办公桌上，已经堆了厚厚一摞起诉书。